Сила территорий прирастает силой транспорта Наши мудрые предки позаботились о будущих поколениях и оставили в наследство России огромную территорию площадью в 17 тысяч кв. км, простирающуюся с Запада на Восток, включая могучую Сибирь, Дальний Восток и Камчатку с их несметными природными богатствами. По за-нимаемой территории наша страна занимает первое место в мире. В 18 веке Ломоносов предрекал: «Могущество России будет прирастать Сиби-рью». Но чтобы это пророчество сбылось, территория должна быть обжи-та, что сделать без транспорта невозможно. В свою очередь он нуждается в развитой сети транспортных коммуникаций и о чем должно беспокоиться заботливое государство. Только в этом случае территориальный капитал запускается в государственный оборот, обретает силу и мощь, работает на экономику страны, делает территории пригодными и доступными для нормальной жизни и хозяйствования. Проживать на российских террито-риальных просторах вольготно, но не просто. Чтобы извлекать пользу из территориальных богатств, требуется приложить значительные усилия по обустройству территории, в чем решающая роль принадлежит транспорту. Веками Россия прилагала немалые усилия к тому, чтобы жители Си-бири и Дальнего Востока не чувствовали себя оторванными и затерянны-ми на удаленных периферийных территориях, могли беспрепятственно перемещаться по всей российской территории.
Долгое время этим целям служили обычные дороги. В 19 веке появились железные дороги, проло-женные до Тихого океана, которые скрепили территориальное единство России транспортными узами, позволили ей запустить силу Сибири и Дальнего Востока в хозяйственный и деловой оборот для наращивания экономической мощи России. Еще более эффективным транспортным средством, стала авиация, появившаяся в 20 веке.
Ее возможности летать куда угодно, доставлять пассажиры, грузы и почту в самые отдаленные точки, составили сильную конкуренцию железным дорогам и бездорожью. Политика аэрофикации, проводившаяся в советское время по обеспе-чению широкого доступа населения к услугам воздушного транспорта, привела к тому, что к 1991 году в России сложилась довольно развитая аэропортовая и аэродромная сеть, состоявшая из 1450 объектов. Это по-зволяло государству поддерживать устойчивое транспортное равновесие в обеспечении населения воздушными сообщениями по всей территории России, включая Сибирь и Дальний Восток. Эта сеть стабильно обслужи-вала значительные потоки авиапассажиров. В 90 году «Аэрофлот» перевез 140 миллионов пассажиров и значительную долю в этом пассажирском по-токе занимали жители Сибири и Дальнего Востока.
До сих пор этот объем перевозок недосягаем для российских авиаперевозчиков. Если в 20 веке российское государство проложило воздушные коммуникации по всей стране, то в 21 веке их поддержание оказалось вдруг совершенно не под силу «невидимой руке рынка», ставшей регулятором авиаперевозок в Рос-сии. «Рука» безжалостно пустила под откос тысячу с лишним аэродромов, оставив миллионы россиян, живущих в отдаленных районах России, без услуг авиации. Российским перевозчикам теперь летать особо некуда, а, следовательно, на таком жалком рынке маршрутной сети особенно не за-работаешь. Отсюда доля российских перевозок в мировом балансе авиа-перевозок ничтожна.
Если США и Европа уверенно идут к достижению объемов перевозок по 1 миллиарду пассажиров в год к 2020 году ( уже сейчас только американские перевозчики перевозят свыше 850 миллионов пассажиров в год), то наши показатели поднимаются не многом боле 90 миллионов пассажиров в год ( на самом деле это 7-8 миллионов реальных, а не статистических, потребителей авиационных услуг, таковы тонкости, вернее, хитрости статистики авиаперевозок). Все это свидетельствует о глубоком застое в развитии авиаперевозок в стране. И это недостойно для титула великой авиационной державы, каковой считалась Россия в 20 веке. В 21 веке гражданской авиации России подтвердить этот титул фак-тически нечем. Сокрушительный удар по ее добротному советскому на-следию нанесла экономическая и правовая политика государства в отно-шении аэропортов и аэродромов. В ее основе лежит наивная вера в то, что в рыночных условиях можно все заботы государства об аэропортовой сети с себя снять и переложить их на рынок, который де решит жить тому или иному аэродрому/аэропорту или нет, исходя из рентабельности, прибыль-ности, уровень которой подвержен текучке и нестабильности. Образно го-воря, копеечный подход стал главным в судьбе аэродромов и аэропортов, которым не повезло с месторасположением, особенно если они размещены в Сибири и Дальнем Востоке.
Такой самоустраненности государства от государственных забот по поддержанию аэродромной сети в должном виде нет нигде. Наоборот, в самых «крутых» западных экономиках государство жестко контролирует и регулирует деятельность аэропортов и аэродромов и при этом частному капиталу созданы привлекательные условия для ин-вестиций. В Европе в аэропортовой и аэродромной деятельности участву-ют около 10 тысяч предприятий малого и среднего бизнеса. В России их всего 250. Таким образом, мировым авиационным сообществом давно уже осознана губительность веры в регулирующие силы рынка. Только в Рос-сии правительство во всем полагается на рынок, хотя многие россияне, особенно живущие в Сибири и Дальнем Востоке, пожинают плоды «мох-натой руки рынка» на себе. С 1991 г. по 2015 год количество аэродромов в Российской Федерации сократилось на 1168 ( на 01.01.1991 г. действовало 1450 аэродромов).
Се-годня в России от былой аэродромной сети осталось 282 аэродрома. (Кстати, такое же количество аэродромов размещено в одном из 51 штатов США – Аляске). Закрытие аэродромов происходило, как правило, в рай-онах Дальнего Востока и Крайнего Севера, где зачастую отсутствуют од-новременно альтернативные виды транспорта – автомобильные, железно-дорожные и водные коммуникации.
Указанные территории составляют 70% территории России и воздушный транспорт зачастую является един-ственным средством транспортного сообщения. В 2011 году Счетная Палата Российской Федерации установила недос-тупность услуг авиакомпаний для миллионов граждан, и, прежде всего, на местных авиалиниях Сибири, Дальнего Востока и Крайнего Севера в силу закрытия в этих регионах аэродромов и аэропортов. В результате почти 20 миллионов сибиряков и дальневосточников лишились в 21 веке услуг гражданской авиации, доступные им в 20 веке, и от былого транспортно-го равновесия в обеспечении населения регионов авиаперевозками ничего не осталось.
Возникли огромные районы удаленных от центра территорий пребывающих в транспортной глуши. В таких условиях пророчество Ло-моносова о прирастании могущества России Сибирью, вряд ли может сбыться. Удручающее положение дел с обеспечением отдаленных территорий услугами гражданской авиации не случайно.
Уже давно государство сло-жило с себя заботы о развитии аэродромной и аэропортовой сети в в Рос-сии, во всем полагаясь на силу рынка. Все 91-2015 годы государство ин-дифферентно наблюдает за масштабным свертыванием сети аэропортов и аэродромов и занято только регистрацией ухода в мир иной аэропортов и аэропортов, не выдержавших проверку рынком своей надобности, полез-ности и необходимости быть частью маршрутной сети страны. Похоже, что ритуальная регистрация стала главным делом регулятора и эта работа поставлена на поток. Ожидание итогов выживаемости породило масштаб-ное бездействие и безразличие федеральных и региональных авиационных властей к судьбе аэропортов и аэродромов и их состоянию.
Последний пример « захоронения» аэропорта преподнесла Республика Карелия, пра-вительство которой распорядилось в июле 2014 года закрыть основной аэ-ропорт местных воздушных линий «Пески», созданный в 1935 году. В феврале 2014 года технические службы аэропорт проверили на предмет соответствия нормативным требованиям. Комиссией установила их стро-гое выполнение и никаких замечаний к аэропорту не предъявила, но про-веряющие предложили закрыть его по экономическим причинам. В ре-зультате местные воздушные перевозки в Республике «приказали долго жить». Все это затеяно ради коммерческого проекта. На месте аэропорта вдоль ВВП будут возведены коттеджи. Салтыков – Щедрин говорил, что «нет ничего опаснее человека, кото-рому все чуждо, кроме пущенного в оборот алтына».
Голый региональный меркантилизм ставит монетарные ценности выше всего, ему чужды регио-нальные интересы, из которых складываются национальные державные интересы. Методичное и последовательное подавление развития аэропор-тов и аэродромов в стране ведет к торжеству разрушения. Но на их руинах не построить мощный национальный рынок авиаперевозок. «Глупость дар божий, но не следует ею злоупотреблять» - говорил Бисмарк. В России былая аэропортовая и аэродромная сеть обескровлена и по-ложена на лопатки таинственными силами рынка.
Самое время в корне пересмотреть государственную политику равнодушия к судьбе аэропортов и аэродромов, проводимую в отношении них правительством вот уже два-дцать пять лет. Ее итогом является уничтожение аэродромного и аэропортового советского наследия. На оставшихся обломках сети выстраивать долгосрочную и краткосрочную стратегии развития, наращивать аэро-дромные мощности, планировать рост перевозок, обеспечивать растущие потребности граждан в авиаперевозках нереально и невозможно. Без аэро-портов и аэродромов и авиации конституционное право свободы пере-движений превращается в фикцию, в чем повинно государство. Судя по всему, транспортной власти безразлично и ей нет дела до транспортных забот миллионов граждан, живущих в условиях транспортной недоступно-сти в Сибири и Дальнем Востоке. Аэропорты и аэродромы - основа маршрутной сети авиаперевозок Доведение аэропортовой и аэродромной сети до глубокого упадка ос-тановило процесс развития рынка маршрутной сети в России, в чем остро нуждаются российские авиаперевозчики. То, что осталось от советского наследия, не делает погоды для экономики авиаперевозок. Летать авиа-компаниям особенно не куда.
Куцый рынок внутренних авиаперевозок слабо развит. К тому же недоступность авиационных услуг в регионах по-влияла на формирование устойчивой тенденции атрофии потребительско-го спроса на авиаперевозки, что прямо сказывается на коммерческой рентабельности российского воздушного транспорта в целом. Можно только догадываться, какой могла бы быть ее мощь, если бы ее деятель-ность осуществлялась по - другому. К примеру, аэропортовая и аэродром-ная сеть США насчитывает 13 500 тысяч аэропортов и аэродромов. Есть куда летать, есть обширная маршрутная сеть и все это поддерживает ус-тойчивый потребительский спрос на авиаперевозки. Конечно, все это соз-давалось годами при поддержке государства.
Китай осуществляет планы строительства 100 аэродромов в год. Россия таких планов не имеет и в развитие аэропортов и аэродромов особо не вкладывает и не проявляет о них государеву заботу. Таким образом, вместо того чтобы они работали на экономическую мощь России государство упорно проводит политику угасания российской сети аэропортов и аэро-дромов, сводит к маякам, которые светят, но не греют. Наша страна не следует примеру многих стран, успешно поставивших национальную сис-тему аэропортов и аэродромов на службу своей экономике и приносящей огромную выгоду обществу и государству, образует мощную отрасль эко-номики. Такая государственная недальновидность имеет большие эконо-мические, социальные, политические и правовые последствия. Экономическая модель застоя и упадка Чтобы сеть работала с выгодой, в сеть надо вложиться. Эта аксиома, не требующая доказательств.
Обычно в аэродромы вкладывается либо госу-дарство, либо инвестор. И тот и другой вариант требует правового оформ-ления на основе закона, в котором ясно и четко определен статус и режим аэропортов и аэродромов. До сих пор в России такого закона об аэропор-тах нет, хотя семь раз законодатели разного уровня и образования пыта-лись его принять. Утомленный этой непродуктивной и не очень профес-сиональной работой, обессиленный Минтранс недавно пришел к выводу, что такой закон вообще отрасли не нужен. Здесь расходятся существенно мнения авиаторов, непосредственно работающих в аэропортах и аэродро-мах сейчас, и видящих ситуацию не через призму транспортной стратегии, которая, дай ты бог, намечена для реализации Минтрансом к 2030 году. Стратегические мечтания регулятора обойдутся России очень дорого.
По экспертным оценкам, ежегодные потери российских аэропортов из-за от-сутствия надежной правовой платформы их деятельности, упущенной вы-годы от неоказанных услуг пассажирам и авиакомпаниям составляют око-ло 50,0 млрд. рублей в год. Если представить, что решение правовых про-блем аэродромной и аэропортовой сети будет по-прежнему откладываться, то ущерб или упущенная выгода от такой политики будет стоить России около одного триллиона долларов за период 2015-2030 гг. К этому следует добавить потери рынка авиаперевозок, потери рынка труда и инвестици-онные потери. Словом, действующая экономическая модель функциониро-вания аэропортов и аэродромов убыточна и бесперспективна, консервиру-ет ее отсталость и демонстрирует неспособность к обеспечению нацио-нальных интересов в сфере внутренних и международных авиаперевозок. Значительную поддержку экономической модели застоя и упадка в об-ласти аэропортов и аэродромов вносит не доведенные до ума правовые конструкции действующего воздушного законодательства. Они отличают-ся неопределенностью, многословностью, фрагментарностью правового регулирования, что открывает широкий простор для самодельного регули-рования и правотворчества.
Изобретаются изощренные правовые практи-ки, порождающие серьезные конфликты между верховенством права и квазирегулированием, получившим значительное распространение в усло-виях молчания закона и наличия больших пробелов. Сила права выгоды одолевает силу верховенства права и закона. Все это не похоже на право-вую цивилизацию, устойчиво внедряемую ИКАО в правовую политику своих государств-членов. Россия упорно сторонится рекомендуемой ИКАО политики в сфере аэропортов, хотя она несомненно отвечает ее на-циональным интересам, но что явно не интересно регулятору. Как сказал бы Шекспир, нет повести печальной на свете, чем повесть о праве аэропортов и аэродромов на защиту своих прав и законных интере-сов в сфере аэропортовой и аэродромной деятельности. Многочисленные порывы государства их обеспечить в федеральном законе, начатые в 1998 году, когда был подготовлен первый его вариант, т. е. 18 лет назад, после еще 8 попыток, закончились ничем. Авиаторы неоднократно ставили во-прос о принятии закона перед регулятором на Координационном совете по законотворческой деятельности при Минтрансе, но не были услышаны и предложения об этом преданы забвению.
Последнее усилие предпринял Комитет по транспорту Государственной Думы 15 января 2015 года. Соз-данная для этого Рабочая группа, из представителей аэропортов, авиаком-паний, НИИ ГА, ФГУП «АГА А» ТЗК, Ассоциации аэропортов, Минтран-са РФ и Росавиации, подготовила проект ФЗ об аэропортах, но он оказался ненужным. Такой вывод вытекает из заключений Минтранса и Росавиа-ции о законопроекте, в которых сказано, что его принятие преждевремен-но, хотя ранее необходимость закона неоднократно подтверждалась раз-личными органами авиационной власти.
Салтыков -_Щедрин писал: «Рус-ская власть должна изумлять народ». Минтрансу это вполне удается. Налицо явные нелады с правовой политикой государства в отношении аэропортов и аэродромов.
Регулятора, в отличие от болеющих за авиацию авиаторов, не желающих мириться с удручающим положением дел в сфере аэропортов и аэропортов, совершенно не волнует экономическая и право-вая ситуация с аэропортами. Не беспокоит регулятора отлучение миллио-нов россиян от услуг воздушного транспорта там, где они живут. Особен-но это касается сибиряков и дальневосточников. Для них свобода пере-движений регулятором фактически купирована и недоступна. Своим от-ношением регулятор создал конституционный повод для направления по-требителями услуг воздушного транспорта запроса в Конституционный Суд о соответствии практики исполнения и применения свободы передви-жений Конституции РФ и международному праву. Что нужно сделать, чтобы законодательство об аэропортах окрыляло их экономику и содействовало их развитию и процветанию? Аэропорты и аэродромы являются предметом публичного властвования, областью суве-ренных прав, вытекающих из государственного суверенитета.
Эти права прямо связаны с использованием воздушного пространства в целях авиа-ции, входят в систему правового регулирования ее деятельности, взаимо-связаны и подчинены задачам обеспечения безопасности воздушного транспорта. Ответственность за согласованность и координацию процесса регулирования использования воздушного пространства авиацией и об-служивающую ее аэродромную и аэропортовую сеть лежит, естественно, на государстве. Следует признать, что до сих пор согласованности и взаи-мосвязанности в этих вопросах государству достичь не удалось. Именно поэтому, в первую очередь нужен закон об аэропортах и аэродромах, вы-полняющий системообразующую роль. Такой закон должен служить ка-мертоном настройки других законов и правил об аэропортах, чего сейчас в помине нет. Все это привело к не к системному, а фрагментарному регу-лированию вопросов взаимодействия множества хозяйствующих субъек-тов в аэропортах, неавиационной деятельности в аэропортах, наземного и технического обслуживания воздушных судов в аэропортах, не определе-ны базовые понятия «администрация аэропорта», «главный оператор» и «оператор», «старший авиационный начальник аэродрома», употребляе-мые в ряде нормативно-правовых актов. Не достаточно также упорядоче-ны вопросы земельных отношений, владения и распоряжения имуществом аэропортов и аэродромов, обеспечения безопасности в аэропортах. Совсем молчит закон о предоставлении аэропортовых и аэродромных услуг авиа-компаниям.
Ничего не говорится в законе о правах пассажиров при их об-служивании в аэропортах, в чем давно ощущается острая необходимость. Особо актуально урегулирование вопросов неавиационной деятельности, что позволило бы увеличить доходы аэропортов в несколько раз и довести их как минимум до 40% и выше ( мировой опыт: 50-70 % от общих дохо-дов аэропортов). Учитывая прямое влияние закона об аэропортах на их экономику, от законодателя требуется налаживание четкого механизма ре-гулирования аэронавигационных сборов и тарифов в соответствии с тре-бованиями стандартов ИКАО. Внесение ясности в множество вопросов деятельности аэропортов и аэродромов в законе об аэропортах позволит не только устранить пробелы, но и стимулировать развитие аэропортов, по-высить их экономическую эффективность, открыть дорогу инвестициям и тем самым вывести их из состояния застоя и упадка, в котором аэропорты и аэродромы пребывают в настоящее время. Генеральный директор Ассоциации «Аэропорт» ГА В. И. Горбачев; профессор, экс-перт Комитета по транспорту ГД В. Д. Бордунов