Председатель Правительства Российской Федерации В. В. Путин подписал постановление «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного регулирования в области гражданской авиации». Авиационная профессиональная общественность несколько лет настойчиво добивалась решения очевидного вопроса - создания единого полномочного государственного органа регулирования гражданской авиацией страны. Ведь Россия до сих пор остается единственной страной в мире, где государственное регулирование воздушного транспорта осуществляют несколько различных государственных структур. А, как известно, «у семи нянек дитя без глаза». Такая нелепая и беспрецедентная в мире система государственных структур, регулирующих специфическую отрасль, работающей в отрыве от земли, негативно влияет на четкость, оперативность управления, ответственность, на безопасность полетов и на развитие гражданской авиации в целом.
Мы неоднократно официально обращались по этому вопросу к Президенту, Председателю Правительства РФ, Совет Федерации, Государственную Думу. Принятие постановления является запоздалым, но важным шагом на пути создания Единого полномочного государственного органа регулирования гражданской авиацией. Надеемся, что оно позволит значительно поднять уровень организации летной работы, поддержания летной годности воздушных судов. Документ должен повлиять на повышение эффективности государственного управления в сфере гражданской авиации, реализацию международных и национальных правовых актов, а так же на совершенствование системы обеспечения безопасности полетов и авиационной безопасности. Обладая новыми возможностями, Росавиации предстоит оптимизировать работу авиаотрасли.
Это не простая задача. За годы после административной реформы государственное регулирование было деформировано до такой степени, что в положениях этих ведомств не нашлось места фундаментальных функций таких как методика и организация летной работы, поддержание летной годности воздушных судов, безопасность полетов. Образно говоря, из этого авиационного государственного органа был выхолощен дух авиации.
Ространснадзор добросовестно занимался частью этих проблем, но только как надзорный орган. Росавиация же в угаре реформирования была доведена до такого абсурда, что в ее составе не оказалось ни летного, ни инженерного подразделения, ни подразделений безопасности полетов и авиационной безопасности. Все это сказалось на безопасности полетов (катастрофы 2006-7 годы). Да и текущий 2008 год явно показывает отрицательную динамику по количеству летных происшествий и предпосылок к ним. Каким бы хорошим, прогрессивным не было бы постановление Правительства № 467, оно все равно не решает главного вопроса, а лишь перераспределяет некоторые важные функции в пользу Росавиации. Ситуация же с руководством отраслью практически остается прежней.
По–прежнему, кроме Росавиации, действуют еще несколько ведомств, которые так или иначе, продолжают влиять на положение дел в гражданской авиации. По-прежнему, никто из них, в том числе, и Росавиация, не несет прямой ответственности за состояние безопасности полетов в отрасли! По-прежнему, в отрасли нет цельной программы стратегического развития. У железнодорожников есть стратегия развития до 2030 г, а у нас – разрозненные концепции по тому или иному вопросу, которые к тому же, не выполняются, а ответственности за невыполнение никто не несет. Когда нет стратегии, тактика хаотична и непредсказуема, а при отсутствии правового поля – просто убийственна.
Росавиация по-прежнему остается в составе Минранса. Но и в новом, реформированном виде она продолжает заниматься не решением гланых проблем, а оказанием услуг. На первом плане должны быть вопросы организации летной работы, поддержания летной годности воздушных судов, безопасность полетов, авиационная безопасность, разработка ФАПов, международная деятельность. Укрупнение Росавиации - это серьезный и положительный шаг в реформировании структуры руководства гражданской авиацией. Но этого недостаточно для эффективного руководства отраслью.
- Чрезмерная сертификация малых и региональных аэродромов остается. - Необходимость сбора многочисленных разрешений для малой авиации губит частный бизнес в этой сфере авиационной деятельности. Без нее государство никогда не справится с перевозками на малые расстояния. - Налоги для аэропортов неподъемные.
Это все понимают. - С монополией ТЗК Росавиация ничего сделать не сможет, даже после укрупнения. - Отечественный парк выбывает катастрофически быстро, а Росавиация отстранена от сертификации иностранного парка ВС. И таких проблем много.
Вывод - в укрупнении Росавиации нет смысла без коренного изменения ее функций. При следующих шагах к единому госоргану регулирования надо сосредоточиться на изменении воздушного законодательства, профинансировать разработку и внести в правительство новую редакцию Воздушного Кодекса и пакет изменений к другим действующим законам: к закону о техрегулировании, Налоговому Кодексу, закону об ограничении монопольной деятельности и др. Все эти чрезвычайно важные вопросы, являются следствием одной причины – децентрализации управления отраслью. Только одна выдержка из письма на сайт Фонда: «…
воздушное законодательство устарело и его срочно надо менять. Создание единого полномочного органа регулирования ГА – это достижение авиационной общественности, которая настойчиво добивалась такого решения. И сейчас Росавиация отвечает за безопасность полетов, ей наконец-то подчинили летную и инженерную службы, но не передали право и ответственность за разработку воздушного законодательства и нормативных правовых актов, регулирующих деятельность ГА, и это грубейшая ошибка, к сожалению не единственная. Постановление Правительства не выводит Росавиацию из состава Минтранса, что продолжает быть трагедией для отрасли. Необходимо продолжить столь же настойчивую работу по превращению Росавиации в полноценную авиационную администрацию, как это принято в мире. Проект Положения об Агентстве в тисках требований именно к агентству, главной функцией которого являются услуги, без ответственности за них. Продал услугу и забыл..
Так мы уже дорегулировались. Надо за все нести ответственность. Даже химчистка за оторванный рукав несет ответственность, а наши госорганы даже за авиакатастрофы не отвечают.
Объективно остается только один выход из положения – уходить от статуса агентства и переходить в такой статус, который позволил бы решать весь комплекс имеющихся вопросов, то есть в статус Госкомитета. А пока будет проходить этот процесс, предлагаем Минтрансу внести четкие дополнения в «Положение о Росавиации»: - Возможность принимать оперативные решения без вязких согласований с Минтрансом, дать Росавиации максимально больше самостоятельности. - В связи с крайне неблагоприятной ситуацией с правовыми нормами в ГА, передать нормотворчество для ГА в Росавиацию, чтобы профессионалы готовили работоспособные документы и отвечали бы за них. - Решить вопрос дополнительного финансирования - этот тот самый случай, когда денег жалеть не надо, иначе дороже обойдется. При составлении нового положения необходимо избежать допущенных грубых ошибок. Само Положение о едином полномочном органе, как нормативный правовой акт, не должно представлять собой сводный лист с перечислением всех его функций, а должно давать общую картину сферы деятельности ведомства.
А все права и обязанности должны быть расписаны по службам или подразделениям агентства. У нас же, за словесным водопадом теряется смысл. Возьмем пункт 5.1.: … проводит в установленном порядке конкурсы и заключает государственные контракты на размещение заказов на поставку товаров, оказание услуг, выполнение работ, включая проведение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ для государственных нужд в установленной сфере деятельности, в том числе для обеспечения нужд Агентства – невозможно понять, что речь идет об авиационной структуре. Написано, что для автомобилистов, что для железнодорожников. Можно же было написать – в сфере гражданской авиации. Как понять пункт 5.3.1.: … организует и проводит в установленном порядке обязательную сертификацию аэродромов (кроме международных и категорированных), используемых в целях гражданской авиации, аэропортов – а что же остается Росавиации? Кто же будет сертифицировать международные и категорированные?
Минтранс, МАК? А зачем тогда Росавиация? Аналогично дело обстоит с наземным оборудованием. Получается, то, что обязан делать авиационный орган, ему не доверяют. 6. Федеральное агентство воздушного транспорта с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право и обязано. Выражение «имеет право» не означает обязательность выполнения того или иного пункта, например: 6.6. участвовать в установленном порядке в расследовании авиационных происшествий, а также организовывать и проводить расследование авиационных инцидентов и производственных происшествий. В старой редакции это положение можно трактовать так – хочу, участвую, хочу – не участвую. «п.9: «Руководитель Федерального агентства воздушного транспорта».
Название пункта 9 – единственное, что указывает на принадлежность Руководителя к авиации. В содержании его полномочий нет ни одного слова, указывающего на то, что он имеет отношение к авиатранспортной отрасли. Самое интересное – согласно п.9, он отраслью не руководит! Как и не руководит агентством. Нет там такого, хотя в п.8 он (руководитель) несет персональную ответственность за выполнение возложенных на Агентство полномочий.
Согласно п.9, Руководитель занимается только внутренней бюрократической работой. Он не руководит работой своих подчиненных, не контролирует работу заместителей, он ничего не делает как авиационный специалист. Верх бюрократического мастерства! А вот, как обстоит дело с аналогичным документом, у наших украинских коллег.
У них первым делом четко стоит вопрос контроля и надзора за безопасностью в гражданской авиации, что означает – понимание ответственности за этот важнейший показатель деятельности отрасли. Причем, под безопасностью гражданской авиации они понимают не только безопасность полетов и авиационную безопасность, а и вопросы авиационной медицины, авиационного страхования и директивы по поддержанию летной годности. А где же у нас, в Положении об агентстве, говорится о безопасности полетов? Касаемо Агентства - нигде. В п. 5.3.1 Агентство осуществляет обязательную сертификацию «юридических лиц, деятельность которых непосредственно связана с обеспечением безопасности полетов воздушных судов или авиационной безопасности».
И все. Так же обстоит дело и с обязательным авиационным страхованием. И с топливным обеспечением отрасли. Их нет. Они его не касаются.
Абсолютно безликое, обтекаемое Положение. Если бы не фраза о персональной ответственности Руководителя за выполнение, возложенных на Агентство, полномочий, вообще можно было бы ни о чем не печалиться. Документ этот целиком и полностью соответствует ситуации, когда многочисленные госведомства, оторвав от Министерства гражданской авиации и Министерства авиационной промышленности по куску, загубили эти четко работающие и ответственные государственные органы, не создав взамен ничего путного. Есть желание и дальше руководить гражданской авиацией?
Тогда необходимо ввести в Положения Минтранса, Росавиации и Росаэронавигации, Ространснадзора обязательный пункт: «Министерство транспорта, совместно с ФАВТ, ФСНТ, ФАНС, в пределах, возложенных на них полномочий, несут всю полноту ответственности за состояние безопасности полетов в гражданской авиации России.» Но, главное, довести административную реформу до логического завершения – создать, наконец, единый полномочный госорган регулирования ГА подчиненный Правительству РФ. Взаимодействие же с Минтрансом тоже оставить, но только в секторе выработки транспортной политики страны, как это принято в мире.